各縣市區(qū)人民政府,市人民政府有關部門:
近年來,黨中央、國務院連續(xù)下發(fā)嚴格土地管理、加強土地調控、節(jié)約集約用地的政策文件,有力地促進了各級、各部門貫徹落實科學發(fā)展觀和土地宏觀調控政策,全市土地管理和利用秩序得到好轉,但是,一些地方仍然存在粗放利用和浪費土地、擅自將農用地轉為建設用地、非法批準建設用地等違法違規(guī)問題。為切實保護耕地,推進節(jié)約集約用地,根據(jù)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)、《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)〔2007〕71號)精神,結合我市實際,提出如下意見:
一、大力推進節(jié)約集約用地
切實加強耕地保護,促進節(jié)約集約用地,是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計,是全面貫徹落實科學發(fā)展觀,建設資源節(jié)約型社會的具體要求。我們必須走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子。
(一)強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用,按照節(jié)約集約用地的原則,從嚴審查調整各類相關規(guī)劃和用地標準
各類與土地利用相關的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接,所確定的建設用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排,年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃以內。凡不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的,必須及時調整和修改,核減用地規(guī)模。
按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則,統(tǒng)籌協(xié)調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)建設規(guī)劃,避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。
從嚴控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則,科學確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模,增強城市綜合承載能力,合理確定人均用地、用地結構等城市規(guī)劃控制標準,合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率。嚴格按照國家標準進行各項市政基礎設施和生態(tài)綠化建設,嚴禁規(guī)劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。
嚴格實行項目用地預審制度。今后,凡申請新增建設項目用地,必須由國土資源部門先行審查。凡不符合土地利用總體規(guī)劃,沒有農用地轉用計劃指標的,不得通過用地審查。發(fā)展改革及規(guī)劃等部門要通過適當方式告知項目單位到國土資源部門進行項目用地審查,沒有國土資源部門的審查意見,或國土資源管理部門預審未通過的,發(fā)展改革部門不得辦理項目審批或核準手續(xù),規(guī)劃部門不得辦理項目用地規(guī)劃許可證。部門之間要加強溝通與協(xié)調,避免對項目單位造成被動和損失。
建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執(zhí)行用地標準,對超標準用地的,要核減用地面積。今后,各級、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節(jié)約集約用地原則的達標評比活動,已經(jīng)部署開展的相關活動要堅決停下來。
(二)充分利用和盤活存量土地,大力提高現(xiàn)有建設用地利用效率
各地要在第二次土地調查的基礎上,認真開展現(xiàn)有建設用地普查評價,并對其開發(fā)利用情況做出評估。各項建設要優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地,努力提高建設用地利用效率。
嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策,大力盤活存量土地。對土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的,堅決無償收回,重新安排使用;不符合法定收回條件的,也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用;收回的起算時間,屬劃撥土地的以《建設用地批準書》為準,屬出讓土地的以《國有建設用地使用權出讓合同》約定為準。土地閑置一年的動員收回并重新處置;土地閑置滿一年不滿兩年的,按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)開發(fā)用地要按國家有關規(guī)定征繳增值地價。2008年6月底前,各縣市區(qū)要將閑置土地清理處置情況向市政府做出專題報告。
超前規(guī)劃、積極引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發(fā)成建設用地。積極支持復墾利用廢棄地,對因單位撤銷、遷移等原因停止使用,以及經(jīng)核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地,應依法及時收回,重新安排使用;除可以繼續(xù)劃撥使用的以外,經(jīng)依法批準由原土地使用者自行開發(fā)的,按市場價補繳土地價款。要嚴格落實被損壞土地的復墾責任。在批準建設用地或發(fā)放采礦權許可證時,責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。
鼓勵開發(fā)利用地上地下空間。對利用新增國有建設用地進行標準廠房區(qū)建設的,不受批次限制,用地報件隨時上報審批;利用存量國有建設用地和集體建設用地建設標準廠房區(qū)的,其用地由各縣市區(qū)直接批準供應。對現(xiàn)有工業(yè)用地,在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下, 提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價款;對新增工業(yè)用地,要進一步提高工業(yè)用地控制指標,廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分,不再增收土地價款;實行標準廠房建設配套費和有償使用費優(yōu)惠政策。對新增建設用地建設多層標準廠房的建設配套費,一層全額征收,二層減半征收,三層以上免征;對利用存量建設用地建設多層標準廠房的,免征建設配套費;將原有單層標準廠房改擴建成多層標準廠房的,不再增繳配套費和土地有償使用費;按照誰投資、誰收益的原則,鼓勵社會投資主體參與標準廠房區(qū)的經(jīng)營建設。標準廠房可以自用、出租、轉讓。
(三)充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用,健全節(jié)約集約用地長效機制
深入開展土地有償使用制度改革。國土資源管理部門要嚴格限定劃撥用地范圍。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外,對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用,對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置,有償使用。繼續(xù)依法推進原有劃撥土地有償使用。根據(jù)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)文件規(guī)定,對利用原有劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)的,必須實行有償使用。由國土資源管理部門依據(jù)規(guī)劃部門的意見報經(jīng)政府依法批準,按市場價補繳土地出讓金;單位申請轉讓原有劃撥土地使用權的,應在完善規(guī)劃手續(xù)的前提下,報市、縣人民政府批準轉讓,在土地有形市場公開交易,并按市場價補繳土地出讓金;低于市場價交易的,政府可優(yōu)先收購儲備;為防止規(guī)避土地市場公開交易,凡國發(fā)〔2004〕28號文件以后新增劃撥土地供而未用改變用途進行經(jīng)營性開發(fā)的,應由政府收回,實行“招拍掛”出讓方式供地。
完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規(guī)劃、計劃,并將現(xiàn)有未利用的建設用地優(yōu)先納入儲備。儲備土地出讓前,應當處理好土地產(chǎn)權、安置補償?shù)确山?jīng)濟關系,完成必要的前期開發(fā),縮短建設周期,防止形成新的閑置土地。土地前期開發(fā)要引入市場機制,按照有關規(guī)定,通過公開招標方式選擇實施單位。經(jīng)過前期開發(fā)的土地,依法由市、縣國土資源管理部門統(tǒng)一組織出讓。
為實施城市規(guī)劃而進行的舊城區(qū)及“城中村”拆遷改造,提倡實施“凈地”出讓,嚴禁未經(jīng)拆遷安置補償、收回國有土地使用權而直接供應土地,發(fā)放建設用地批準文件的行為。
合理確定出讓土地的宗地規(guī)模。住宅用地市一級控制在每宗面積10公頃以內,縣一級控制在每宗5公頃以內。土地出讓前要制訂控制性詳細規(guī)劃和土地供應方案,明確容積率、綠地率和建筑密度等規(guī)劃條件。規(guī)劃條件一經(jīng)確定,不得擅自調整。一經(jīng)供地,要督促其按期開發(fā)利用,形成有效供給,確保節(jié)約集約利用每宗土地。未繳清全部土地價款的不得發(fā)放土地使用證書,也不得按土地價款繳納比例分割發(fā)放土地使用權證。嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地(包括配套的辦公、科研、培訓等用地),以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的,都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。工業(yè)和經(jīng)營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)
為防止開發(fā)企業(yè)“圈占”土地,待價開發(fā),進行土地投機,凡有存量地塊未開發(fā)或土地價款未足額繳納的開發(fā)企業(yè),原則不得參與新的土地招標拍賣掛牌出讓活動。
強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責任等內容。對非經(jīng)營性用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的,應當約定或明確政府可以收回土地使用權,重新依法出讓。
強化土地出讓一級市場的政府壟斷職能,防止多頭管地,導致無序管理,造成國有資產(chǎn)流失。土地出讓的具體工作由市、縣人民政府國土資源管理部門依法統(tǒng)一組織實施。南陽市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地由市政府統(tǒng)一出讓,出讓金統(tǒng)一繳市財政。
優(yōu)化住宅用地結構。合理安排住宅用地,繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數(shù)和住宅建設套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書,確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設,防止大套型商品房多占土地。
一律停止審批黨政機關集資合作建住宅的項目、規(guī)劃和用地手續(xù)。對符合規(guī)定條件,經(jīng)市、縣人民政府批準進行集資建住宅的企業(yè)和單位,要嚴格執(zhí)行《南陽市人民政府關于印發(fā)南陽市經(jīng)濟適用房管理辦法的通知》(宛政〔2007〕81號)文件規(guī)定,防止借集資合作建房名義搞商品房開發(fā),濫占多用土地。
(四)加強監(jiān)督檢查,全面落實節(jié)約集約用地責任
建立健全土地市場動態(tài)監(jiān)測制度。市、縣政府要對土地出讓合同、劃撥決定書的執(zhí)行實施全程監(jiān)管,及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息。國土資源管理部門要對土地供應和開發(fā)利用情況進行定期評價分析,研究完善加強土地調控、促進節(jié)約集約用地的政策措施。
完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況,作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源管理部門的檢查核驗意見,或者檢查核驗不合格的,不得通過竣工驗收。
加強各類土地變化狀況的監(jiān)測。認真做好年度土地變更調查,建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫,全面掌握各類土地變化狀況。重點監(jiān)測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地情況,監(jiān)測結果要向社會公開。
建立節(jié)約集約用地考核制度。要把節(jié)約集約用地納入市、縣、鄉(xiāng)政府目標管理,實行上一級人民政府對下一級人民政府年度責任目標完成情況考核,考核結果定期公布,作為下達土地利用年度計劃的依據(jù)。
二、嚴格農村集體建設用地管理
(一)嚴格執(zhí)行土地用途管制制度
土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準改變土地用途均屬違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索,都不能違反國家的用途管制制度。各級人民政府既要加強土地征收管理,更要重點加強土地用途管制,嚴禁未經(jīng)依法批準,擅自將農用地尤其是耕地轉為建設用地。
(二)嚴格規(guī)范使用農民集體所有土地進行建設
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設、農村村民住宅等三類鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設可以使用農民集體所有土地,不得批準其他項目使用農村集體土地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農村集體經(jīng)濟組織或者農民投資為主,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村舉辦的承擔農業(yè)義務的企業(yè)。要嚴禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設”為名,非法占用(租用)農民集體所有土地進行非農業(yè)建設。
興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有土地(包括農用地和未利用土地)的,必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃,納入土地利用年度計劃,并依法辦理規(guī)劃建設許可及農用地轉用和建設項目用地審批手續(xù)。
農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產(chǎn)權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。
農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不得超過我省規(guī)定的農村宅基地每戶用地標準。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。
農民住宅建設要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的,可給予獎勵和補助。
任何單位和個人不得擅自與農村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農用地和未利用地轉為建設用地。非法占用耕地改作他用,數(shù)量較大,造成耕地大量毀壞的,要依法追究刑事責任。
符合申請宅基地條件的農村村民,應向本集體提出申請,經(jīng)村民代表會議或村民會議討論通過,由村民委員會報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處審核后,報縣級人民政府批準。
(三)嚴格控制農村集體建設用地規(guī)模
依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃,對農村集體建設用地實行總量控制。嚴禁借集體建設用地流轉、土地整理指標折抵和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等名義,擅自擴大農村集體建設用地規(guī)模,以及通過“村改居”等方式,非法將農民集體所有土地轉為國有土地。
嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時,所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉,必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地,并不得用于商品住宅開發(fā)。
(四)嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地、擅自批用宅基地的違法違規(guī)行為
對違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃,規(guī)避農用地轉用和土地征收審批,通過出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業(yè)項目建設的行為,必須嚴格禁止,并予以嚴肅查處。農村村、組干部和基層國家機關工作人員批準“以租代征”占地建設的,擅自批用宅基地的,要嚴肅追究其非法批地的法律責任,涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理。單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的,要追究其非法占地的法律責任,涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理。對糾正、整改土地違法違規(guī)行為不力,或轄區(qū)內發(fā)生大量土地違法違規(guī)行為、造成嚴重后果的,對縣市區(qū)政府實行問責制并責令限期整改,整改期間暫停該縣市區(qū)農用地轉用和土地征收報批。
三、嚴格土地執(zhí)法和監(jiān)管
加強對節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。國土資源管理部門要會同監(jiān)察等有關部門持續(xù)開展用地情況的執(zhí)法檢查,重點查處非法占地,倒買倒賣土地,嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件,依法依紀追究有關人員的責任。金融機構對房地產(chǎn)項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年,完成土地開發(fā)面積不足1?3或投資不足1?4的企業(yè),應審慎貸款和核準融資,從嚴控制展期貸款或滾動授信;對違法用地項目不得提供貸款和上市融資,違規(guī)提供貸款和核準融資的,要追究相關責任人的責任。
加強對集體建設用地的執(zhí)法監(jiān)察。要嚴格依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關規(guī)定,堅決制止亂占農用地進行非農業(yè)建設的違法違規(guī)行為。國土、規(guī)劃、建設、房管、工商、電力、公安、監(jiān)察等部門要依據(jù)本部門職責,切實加強監(jiān)管,形成執(zhí)法合力。對未取得合法用地手續(xù)的建設項目,發(fā)展改革部門不得辦理項目審批、核準手續(xù);規(guī)劃部門不得辦理建設規(guī)劃許可;建設部門不得發(fā)放施工許可證;電力、市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣;國土資源管理部門不得受理土地登記申請;房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權登記手續(xù)。未依法辦理農用地轉用審批手續(xù)占用農用地設立企業(yè)的,工商部門不得登記。
加強土地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓。各縣市區(qū)人民政府及國土資源部門要采用通俗易懂的方式,廣泛深入地開展土地管理法律法規(guī)特別是農村集體建設用地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓,為依法用地創(chuàng)造良好的社會氛圍,形成社會共識,使節(jié)約集約用地的共同責任落到實處。
各級、各部門要充分認識節(jié)約集約用地和制止亂占農用地進行非農業(yè)建設的重要性和緊迫性,增強責任感和緊迫感,把思想統(tǒng)一到貫徹落實科學發(fā)展觀和中央宏觀調控政策的要求上來,切實轉變用地觀念,轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,調整優(yōu)化經(jīng)濟結構,從實際出發(fā),加強領導,制訂有效措施,認真組織清理查處破壞浪費土地的行為,堅決剎住亂占濫用農用地之風,將節(jié)約集約用地和切實保護耕地的要求落實到政府決策中,落實到各項建設中,實現(xiàn)全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
二○○八年六月六日
