行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎選擇自我糾錯的方式
——馬某等不服方城縣人民政府收回國有土地使用證決定案
基本案情
申請人：馬某、邊某生，邊某奇，邊某紅
被申請人：方城縣人民政府
1997年8月，申請人馬某的丈夫邊某購買了方城縣城關(guān)鎮(zhèn)四間商業(yè)門面。1999年4月，方城縣土地管理局與邊某補(bǔ)簽《國有土地使用權(quán)出讓合同》，將四間商業(yè)門面土地使用權(quán)出讓給邊某，并為其辦理了《國有土地使用證》。2020年12月31日，被申請人以邊某申請登記時未提交地上附著物權(quán)屬證明為由，作出《關(guān)于收回<國有土地使用證>的決定》（以下簡稱《收回決定》）。邊某已于2010年2月去世，其配偶馬某、長子邊某生、次子邊某奇、女兒邊某紅對《收回決定》不服，于2021年1月向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。
申請人認(rèn)為：1.邊某與政府簽訂了土地出讓合同，足額繳納了土地出讓金，方城縣土地管理局發(fā)布了土地公告，邊某通過受讓依法取得了土地使用權(quán)，頒證程序合法，依法應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。2.根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條第一款、《城市房地產(chǎn)管理法》第六十一條第一款規(guī)定，辦理土地登記不需要提供地上附著物的權(quán)屬證明。3.登記機(jī)關(guān)受理土地登記申請時，并未要求當(dāng)事人提交地上附著物權(quán)屬證明，如登記機(jī)關(guān)有需要，當(dāng)事人完全可以提交原城關(guān)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃建筑許可證》作為地上附著物權(quán)屬證明。4.被申請人在頒證的21年后，以“錯登”為由收回作出《收回決定》，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律依據(jù)錯誤，處理違法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
被申請人認(rèn)為：1.按照土地登記的程序，土地使用者應(yīng)當(dāng)通過申請、提交權(quán)屬資料、調(diào)查、審核后進(jìn)行登記，領(lǐng)取土地證書。2.邊某辦理《國有土地使用證》時，申請登記的土地上已建成四間兩層樓房，其中西邊兩間由邊某夫婦出資建成，東邊兩間由馬某的外甥吳某出資建成。邊某申請?jiān)撟谕恋厥褂脵?quán)登記時，未提交房屋權(quán)屬證明，存在地上附著物權(quán)屬不清，違反了原國家土地管理局頒布實(shí)施的《土地登記規(guī)則》第十條第四項(xiàng)“土地登記申請者申請土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利登記，必須向土地管理部門提交下列文件資料……（四）地上附著物權(quán)屬證明?！钡膹?qiáng)制性規(guī)定。被申請人按照有錯必糾、依法更正的原則，根據(jù)《河南省實(shí)施土地管理辦法》第九條、第十一條規(guī)定，作出《收回決定》事實(shí)清楚，適用法律正確，請求予以維持。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：1.邊某與原方城縣土地管理局簽訂了《出讓合同》，繳納了土地出讓金，向土地部門申請登記，土地部門進(jìn)行了地籍調(diào)查和土地登記申請審核情況公告，經(jīng)方城縣人民政府審定頒發(fā)證書，符合《土地登記規(guī)則》規(guī)定的程序要求。2.雖然當(dāng)時有效的《土地登記規(guī)則》第十條規(guī)定了土地登記申請者在申請登記時應(yīng)當(dāng)提交地上附著物權(quán)屬證明，但當(dāng)年方城縣土地管理部門未嚴(yán)格按照《土地登記規(guī)則》進(jìn)行土地登記審查，涉案土地證辦理過程中缺少地上附著物權(quán)屬證明，過錯不在于邊某。3.被申請人未采取要求邊某繼承人補(bǔ)正材料等方式“治愈”不規(guī)范行政行為留下的隱患，徑行作出“收回”土地使用證的決定，明顯不當(dāng)，依法予以撤銷。
焦點(diǎn)問題評析
一、地上附著物權(quán)屬證明是否是土地登記的必要要件
《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條和《城市房地產(chǎn)管理法》第六十一條規(guī)定了辦理土地使用證需要依法進(jìn)行登記。根據(jù)當(dāng)時有效的原國家土地管理局1995年12月頒布、1996年2月1日實(shí)施的《土地登記規(guī)則》第十條之規(guī)定，申請人在申請土地登記時，應(yīng)當(dāng)向土地管理部門提交地上附著物權(quán)屬證明。根據(jù)該規(guī)定，邊某在辦理土地登記時，應(yīng)當(dāng)提交地上附著物權(quán)屬證明，方城縣土地管理部門應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行審核。
二、被申請人作出的《收回決定》是否適當(dāng)
從《土地登記規(guī)則》第一章對土地登記流程的制度設(shè)計(jì)可以看出，土地登記的申請者應(yīng)當(dāng)對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，具體辦理土地登記事項(xiàng)的土地管理部門應(yīng)當(dāng)對申請材料是否齊全進(jìn)行審查和認(rèn)定。對于申請材料不齊全或附著物權(quán)屬有爭議的，可以依照《土地登記規(guī)則》第六十六條、第六十七條之規(guī)定，作出不予受理或暫緩登記的決定。在本案中，方城縣土地部門未按照《土地登記規(guī)則》要求，對申請材料進(jìn)行嚴(yán)格審查，在缺少材料時也未及時向邊某進(jìn)行說明并要求其補(bǔ)正，即受理并為邊某辦理了《國有土地使用證》，涉案土地證辦理過程中缺少地上附著物權(quán)屬證明材料的過錯不在邊某。
其次，根據(jù)本案查明的事實(shí)，當(dāng)年邊某及其所在的廣安路其他用地戶要求辦理用地手續(xù)時，方城縣土地部門以初始登記對邊某等用戶進(jìn)行登記發(fā)證。初始土地登記又稱總登記，是指在一定時間內(nèi)，對轄區(qū)全部土地或者特定區(qū)域的土地進(jìn)行的普遍登記。被申請人未查明當(dāng)年進(jìn)行登記時，土地管理部門是否對“提交地上附著物權(quán)屬證明”均有明確要求，也未查明對于廣安路其他用戶辦理的土地登記，是否存在缺少地上附著物權(quán)屬證明的普遍情形，屬于事實(shí)不清。
而且，申請人向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的原城關(guān)鎮(zhèn)向邊某頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃建筑許可證》載明的用地位置、用地面積與國有土地使用權(quán)出讓合同附圖、地籍調(diào)查表所附宗地草圖基本一致，建設(shè)單位或個人名稱載明為邊某。在《國有土地使用權(quán)出讓合同》未被撤銷或確認(rèn)違法、邊某已去世多年的情形下，被申請人在發(fā)現(xiàn)頒證行為存在不當(dāng)時，未要求邊某的繼承人進(jìn)行補(bǔ)正，徑行作出《收回決定》，明顯不當(dāng)。
辦案體會
對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力和職責(zé)，但自我糾錯的價值在于減少或避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和信賴。從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護(hù)行政相對人的信賴?yán)婧蜏p少行政爭議產(chǎn)生的考量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實(shí)質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯。對于通過補(bǔ)正等事后補(bǔ)救方式可以“治愈”的瑕疵，應(yīng)當(dāng)考慮采取其他方式進(jìn)行糾錯。在本案中，方城縣土地管理部門向邊某頒證的程序合法，但未嚴(yán)格按照《土地登記規(guī)則》對申請材料進(jìn)行審核，其瑕疵為“缺少地上附著物權(quán)屬證明”。在沒有證據(jù)證明該瑕疵是不能補(bǔ)正的情形下，撤銷頒證的行政行為法律依據(jù)不足，從行政效率的角度考量程度過重，也不利于減少行政爭議的產(chǎn)生。通過本案，我們認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)履行行政管理事務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)之前的行政行為存在缺陷時，及時自我糾錯符合實(shí)事求是、有錯必究的原則。但同時行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)綜合考量缺陷行政行為產(chǎn)生的原因、違法的程度、當(dāng)?shù)禺?dāng)時行政機(jī)關(guān)依法行政的整體水平等因素，在有多種糾錯方式可供選擇時，審慎做出選擇，以較為適當(dāng)?shù)募m錯方式提升依法行政水平。