強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，規(guī)范執(zhí)法行為
——某某公司不服南陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定案
申 請(qǐng) 人：某某公司
被申請(qǐng)人：南陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局
復(fù)議機(jī)關(guān)：南陽(yáng)市人民政府
一、基本案情
2021年11月15日，被申請(qǐng)人作出《行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定申請(qǐng)人使用的鍋爐在2021年6月16日的監(jiān)督檢查中，存在排放的氮氧化物超出排放標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，違反了《大氣污染防治法》第十八條的規(guī)定，根據(jù)《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項(xiàng)，責(zé)令申請(qǐng)人停止違法行為，并對(duì)申請(qǐng)人處以59.5萬(wàn)元罰款的行政處罰。申請(qǐng)人不服該處罰，于2021年12月22日向南陽(yáng)市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。
申請(qǐng)人認(rèn)為：被申請(qǐng)人作出的行政處罰事實(shí)不清、證據(jù)不足。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)“當(dāng)天發(fā)現(xiàn)排放異常并當(dāng)天告知”承擔(dān)舉證責(zé)任。申請(qǐng)人對(duì)2021年6月16日進(jìn)行的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)超標(biāo)并不知情，6月23日接被申請(qǐng)人電話通知后即向設(shè)備廠家報(bào)障，6月24日檢修發(fā)現(xiàn)排放超標(biāo)的原因系設(shè)備故障，維修后已滿(mǎn)足達(dá)標(biāo)排放要求并通過(guò)了被申請(qǐng)人的委托監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的復(fù)檢。其一，申請(qǐng)人投資新上的環(huán)保改造設(shè)備5月20日投產(chǎn)使用，運(yùn)行時(shí)間短，沒(méi)有超標(biāo)排放污染物的主觀故意，被申請(qǐng)人作出的行政處罰違反合法性、合理性原則。其二，被申請(qǐng)人未能提供反映采樣檢測(cè)過(guò)程的現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘查）筆錄及相關(guān)檢測(cè)資質(zhì)，申請(qǐng)人也無(wú)工作人員在檢測(cè)樣品或監(jiān)測(cè)筆錄上簽字確認(rèn)，采樣程序不符合相關(guān)規(guī)定。其三，被申請(qǐng)人作出行政處罰依據(jù)的是事后補(bǔ)的兩份調(diào)查筆錄，調(diào)查筆錄是針對(duì)同一人所做的言辭孤證，且該員工在調(diào)查筆錄與聽(tīng)證筆錄中所述內(nèi)容矛盾，不能作為定案依據(jù)。
被申請(qǐng)人認(rèn)為：2021年6月16日進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)時(shí)，申請(qǐng)人已從監(jiān)測(cè)儀器中獲知鍋爐的氮氧化物排放數(shù)據(jù)異常，此情況在2021年7月21日、8月5日的調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄中已經(jīng)予以證實(shí)，聽(tīng)證筆錄也顯示申請(qǐng)人在6月16日當(dāng)天已經(jīng)知道數(shù)據(jù)指標(biāo)異常的情況。2021年6月16日至2021年6月24日期間，申請(qǐng)人在知道鍋爐氮氧化物實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常的情況下，仍進(jìn)行了2個(gè)批次的生產(chǎn)周期，而沒(méi)有采取有效措施查找并消除設(shè)備故障，放任鍋爐超標(biāo)排污行為持續(xù)，不符合《行政處罰法》《河南省生態(tài)環(huán)境違法行為免予處罰事項(xiàng)清單》中免予處罰的情形，也不符合從輕、減輕的情形。被申請(qǐng)人作出的處罰決定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律依據(jù)正確、處罰適當(dāng)。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：被申請(qǐng)人在6月16日與河南省南陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境檢測(cè)中心到申請(qǐng)人處同步開(kāi)展執(zhí)法檢查、監(jiān)測(cè)，但未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交記錄采樣過(guò)程的材料，也未提交現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明采樣（監(jiān)測(cè)）過(guò)程經(jīng)過(guò)排污單位當(dāng)事人知曉并確認(rèn)，程序存在違法、主要證據(jù)不足，現(xiàn)有材料中無(wú)法顯示申請(qǐng)人明確知曉污染物排放超標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人6月16日至6月23日之間進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)存在明知超標(biāo)排放仍然進(jìn)行生產(chǎn)的主觀過(guò)錯(cuò)，不符合免予處罰的規(guī)定，主要證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，決定撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人作出的《行政處罰決定書(shū)》。
二、焦點(diǎn)問(wèn)題評(píng)析
《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>本案的焦點(diǎn)問(wèn)題有兩個(gè)：一是被申請(qǐng)人在2021年6月16日進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查及采樣的程序是否合法。二是申請(qǐng)人在6月16日至6月23日期間繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)，是否存在主觀過(guò)錯(cuò)。
對(duì)于第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，根據(jù)《行政處罰法》第四十七條、《環(huán)境行政處罰辦法》第三十三條、第三十四條和原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)用的通知》（環(huán)辦〔2011〕123號(hào)）第二條的規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員在進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄，并將取樣記錄或者將取樣過(guò)程記入現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，并要求排污單位當(dāng)事人確認(rèn)。本案被申請(qǐng)人根據(jù)河南省執(zhí)法監(jiān)督局要求，在2021年6月16日與河南省南陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境檢測(cè)中心到申請(qǐng)人處同步開(kāi)展執(zhí)法檢查、監(jiān)測(cè)，但既未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交記錄采樣過(guò)程的材料，也未提交現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明采樣（監(jiān)測(cè)）過(guò)程經(jīng)過(guò)排污單位當(dāng)事人知曉并確認(rèn)，程序存在違法。在此基礎(chǔ)上，被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人在6月16日當(dāng)天即知曉污染物排放超標(biāo)，主要證據(jù)不足。
對(duì)于第二個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，申請(qǐng)人向復(fù)議機(jī)關(guān)提交了案涉鍋爐系新購(gòu)置且進(jìn)行了環(huán)保改造、經(jīng)審驗(yàn)合格后于2021年5月20日左右投產(chǎn)使用的證據(jù)，設(shè)備廠家6月24日維修單顯示該鍋爐系螺絲脫落導(dǎo)致故障的證據(jù)，意在證實(shí)不存在超標(biāo)排放的主觀故意。而被申請(qǐng)人作出處罰主要依據(jù)的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》是7月5日作出的，但未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交《監(jiān)測(cè)報(bào)告》向申請(qǐng)人送達(dá)的手續(xù)；被申請(qǐng)人于7月21日向申請(qǐng)人作出《責(zé)令（限期）改正決定書(shū)》，在此之前并未有書(shū)面證據(jù)證明被申請(qǐng)人曾要求申請(qǐng)人對(duì)違法行為進(jìn)行改正；被申請(qǐng)人提供的調(diào)查筆錄與聽(tīng)證筆錄中，同一人員對(duì)獲知排放超標(biāo)時(shí)間的前后表述不一致，證據(jù)鏈不完整。被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人6月16日至6月23日期間進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)存在超標(biāo)排放的主觀故意，主要證據(jù)不足。
三、辦案體會(huì)
“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能時(shí)的基本法則，在行政復(fù)議或者行政訴訟活動(dòng)中，“事實(shí)”既包括實(shí)體事實(shí)，也包括程序事實(shí)，應(yīng)當(dāng)是法律事實(shí)，而非客觀事實(shí)。無(wú)論是在行政執(zhí)法、行政復(fù)議還是行政訴訟中，證據(jù)都是認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)，也是證明行政行為合法性的重要依據(jù)。收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的核心環(huán)節(jié)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈?zhǔn)切姓?zhí)法的重要任務(wù)。復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)的判斷，基于的是被申請(qǐng)人提交的各項(xiàng)證據(jù)，這要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定要清醒地意識(shí)到證據(jù)的重要性，樹(shù)立較強(qiáng)的證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)，既要重視實(shí)體事實(shí)的證據(jù)搜集，也要重視程序事實(shí)的證據(jù)搜集，要從執(zhí)法程序、執(zhí)法主體資格、行政相對(duì)人、違法事實(shí)、法律依據(jù)等各方面進(jìn)行證據(jù)固定，通過(guò)證據(jù)將案件事實(shí)固定并準(zhǔn)確的證明案件情況，讓行政執(zhí)法案件成為不可撼動(dòng)的“鐵案”，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的保護(hù)。從及時(shí)性、關(guān)聯(lián)性、有效性、客觀性看，現(xiàn)場(chǎng)筆錄都是最能直接證實(shí)現(xiàn)場(chǎng)的行政相對(duì)人是否存在違法行為的證據(jù)，而經(jīng)過(guò)在場(chǎng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)的現(xiàn)場(chǎng)筆錄，往往能夠成為支撐行政機(jī)關(guān)作出最終行政行為最有力的證據(jù)。在本案中，制作現(xiàn)場(chǎng)勘察筆錄、采樣記錄不僅是出于證據(jù)采集的需要，也是《行政處罰法》《環(huán)境行政處罰辦法》對(duì)執(zhí)法程序的要求，從證據(jù)層面上講，既能證明實(shí)體事實(shí)，也能證明程序事實(shí)。在缺少現(xiàn)場(chǎng)筆錄的情況下，其他證據(jù)又無(wú)法形成完整、自洽的證據(jù)鏈，被申請(qǐng)人作出的行政處罰就如無(wú)根之萍。