新修訂的行政復(fù)議法于2024年1月1日起實(shí)施。習(xí)近平總書記指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。國務(wù)院印發(fā)通知，對行政復(fù)議法的貫徹實(shí)施提出要求。新修訂的行政復(fù)議法以打造化解行政爭議主渠道為導(dǎo)向，擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍，強(qiáng)化了調(diào)解在行政復(fù)議中的運(yùn)用，實(shí)施繁簡分流，注重推動行政機(jī)關(guān)自行糾錯，對行政復(fù)議案件審理的具體程序進(jìn)行了全流程優(yōu)化和創(chuàng)新性改造。為深入貫徹實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法，近日司法部發(fā)布了一批行政復(fù)議典型案例，為各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用新規(guī)定辦理行政復(fù)議案件提供示范和指引。
本次共發(fā)布6件典型案例，這些案例具有以下特點(diǎn)：一是涉及“新業(yè)務(wù)”，行政復(fù)議化解行政爭議涉及領(lǐng)域更加廣泛。這批案例涵蓋了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、社會保障、醫(yī)療保險、城建、交通等各個領(lǐng)域，也包含了新修訂行政復(fù)議法規(guī)定的行政協(xié)議、政府信息公開等新類型案件。行政復(fù)議機(jī)關(guān)堅持應(yīng)收盡收，積極受理、依法辦理各類案件，把更多行政爭議吸納到行政復(fù)議程序中予以解決。二是適用“新程序”，行政復(fù)議工作質(zhì)效進(jìn)一步提升。這批案例中，既有適用簡易程序辦理的案件，也有適用普通程序聽取意見、組織聽證的案件，在保障當(dāng)事人各項(xiàng)權(quán)利基礎(chǔ)上，更加全面、高效地查明案情，保證了案件審理公開公正。三是運(yùn)用“新機(jī)制”，行政復(fù)議制度功能進(jìn)一步彰顯。這批案例中，新修訂行政復(fù)議法規(guī)定的調(diào)解、先行化解、行政復(fù)議意見書等許多新機(jī)制新舉措得到充分運(yùn)用，有效地解決群眾實(shí)際利益訴求，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?，既防止了程序空轉(zhuǎn)，也推進(jìn)了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
這批典型案例從不同方面體現(xiàn)了新修訂行政復(fù)議法的立法精神，對各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理案件具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
（一）加大行政復(fù)議監(jiān)督糾錯力度，促進(jìn)和規(guī)范依法行政。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法，在查清事實(shí)和證據(jù)的前提下，優(yōu)先適用變更決定，進(jìn)一步凸顯其在行政復(fù)議決定體系內(nèi)的重要地位。比如案例1“某酒店不服市場監(jiān)督管理局行政處罰申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)綜合判定申請人違法行為輕微，可以從輕處罰，被申請人的處罰決定缺乏適當(dāng)性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)將罰款數(shù)額從8000元變更為3000元，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質(zhì)效。行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對存在的普遍性問題，對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到從個案糾錯到類案整治的效果。比如案例5“何某不服交通警察大隊(duì)行政處罰申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就交通違章處罰法律依據(jù)不正確的問題，向被申請人上級機(jī)關(guān)提出完善執(zhí)法行為、規(guī)范執(zhí)法文書的建議，從源頭上防范了更多行政爭議的發(fā)生。
?。ǘ?qiáng)化實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。行政復(fù)議機(jī)關(guān)把實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為辦理行政復(fù)議案件的重要價值追求，通過自行糾錯、調(diào)解、和解等機(jī)制的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)行政爭議案結(jié)事了。比如案例2“李某不服市人民政府信息公開答復(fù)申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)指出執(zhí)法中存在的問題，推動行政機(jī)關(guān)自行糾錯，將有關(guān)政府信息向當(dāng)事人公開，使?fàn)幾h得到有效化解。案例6“楊某不服區(qū)社會保險基金管理中心未核準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險待遇申請行政復(fù)議案”中，面對行政復(fù)議被申請人不適格的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并未以不予受理方式簡單結(jié)案，而是找準(zhǔn)申請人的實(shí)質(zhì)訴求，積極開展調(diào)解，協(xié)調(diào)各方力量解決實(shí)際問題，使申請人養(yǎng)老保險待遇依法得到核定。
?。ㄈ└幼⒅匦姓?fù)議公正高效便民，踐行復(fù)議為民宗旨。新修訂行政復(fù)議法健全了行政復(fù)議審理程序，通過繁簡分流、聽證、聽取意見等制度設(shè)計，為行政復(fù)議公正高效審理案件提供了保障，同時也使行政復(fù)議更加便民利民。比如案例3“某生物技術(shù)公司不服區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極開展聽證，組織雙方當(dāng)事人對案件有關(guān)事實(shí)進(jìn)行陳述、申辯、舉證、質(zhì)證，既全面查清了事實(shí)，又為雙方對話協(xié)商搭建了很好的平臺，案件最終實(shí)現(xiàn)和解。案例5“何某不服交通警察大隊(duì)行政處罰申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對申請人對“故意污損號牌”的不理解，開展釋法說理，并幫助其通過學(xué)習(xí)交通法規(guī)重新補(bǔ)回駕駛證被記的分?jǐn)?shù)，確保其能夠繼續(xù)駕駛車輛，充分體現(xiàn)了復(fù)議為民原則。
（四）高質(zhì)量辦理新類型行政復(fù)議案件，充分釋放制度效能。行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照新修訂行政復(fù)議法的規(guī)定，積極受理行政協(xié)議、行政賠償、工傷認(rèn)定等新類型行政復(fù)議案件，并不斷提高案件辦理能力和水平，努力實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件量的合理增長和質(zhì)的有效提升。比如案例4“某醫(yī)院不服醫(yī)療保險事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)從協(xié)議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿足協(xié)議約定的解除條件、約定解除權(quán)行使是否遵守程序規(guī)定、是否保障協(xié)議相對人的陳述申辯權(quán)利等方面，對行政機(jī)關(guān)單方解除醫(yī)保服務(wù)協(xié)議行為，逐一進(jìn)行審查并依法作出行政復(fù)議決定，其辦案思路以及審查標(biāo)準(zhǔn)對同類案件辦理具有積極借鑒意義。
司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局負(fù)責(zé)人表示，這是新修訂的行政復(fù)議法施行后司法部發(fā)布的第一批行政復(fù)議典型案例，之后將陸續(xù)發(fā)布不同行政管理領(lǐng)域、不同類型的典型案例，通過典型案例的示范作用促進(jìn)行政復(fù)議人員提高辦案能力和水平，有效發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、維護(hù)群眾和企業(yè)合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政的重要作用。
案例一
某酒店不服市場監(jiān)督管理局行政處罰申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議變更 市場監(jiān)管 輕微違法 不予行政處罰
【基本案情】
按照《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》要求，申請人某酒店應(yīng)當(dāng)于2023年1月1日至6月30日報送2022年度企業(yè)報告并向社會公示。由于申請人未在規(guī)定的時間內(nèi)報送并公示2022年度報告，被申請人內(nèi)蒙古自治區(qū)某市場監(jiān)督管理局將其列入經(jīng)營異常名錄，并先后下達(dá)了《詢問通知書》和《行政處罰告知書》，之后作出罰款8000元并責(zé)令改正的案涉行政處罰決定。申請人不服該決定，向市人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，雙方當(dāng)事人主要爭議焦點(diǎn)在于案涉行為是否屬于不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當(dāng)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理輕微違法行為不予行政處罰清單（2022版）》規(guī)定，違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的，或初次違法且危害后果輕微并及時改正的，或當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。此規(guī)定關(guān)于“及時改正”是指在市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為線索之前主動改正，或發(fā)現(xiàn)違法行為線索之后、責(zé)令改正之前主動改正，或責(zé)令改正后按要求、按時限改正。國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和申請人《營業(yè)執(zhí)照》均提示申請人應(yīng)在法定期限內(nèi)報送并公示年度報告，且報送時間長達(dá)6個月，而其在案涉行政處罰決定作出前始終未進(jìn)行年度報告，具有主觀過錯且明顯不符合上述“及時改正”的構(gòu)成要件，不屬于不予行政處罰的情形。
《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，市場主體未按規(guī)定期限公示或者報送年度報告的，可以處1萬元以下的罰款?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》規(guī)定，對上述行為的處罰，“從輕情形可以處0.3萬元以下罰款，從重情形可以處0.7萬元以上1萬元以下罰款，一般情形可以處0.3萬元以上0.7萬元以下罰款”。本案中，申請人系初次違法，違法行為單一，危害后果輕微，綜合判定申請人違法行為輕微，可以從輕處罰。被申請人作出罰款8000元的處罰決定，違反了過罰相當(dāng)原則，缺乏適當(dāng)性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)遂作出變更原行政行為的決定，將罰款數(shù)額變更為3000元。
【典型意義】
行政復(fù)議既要審查行政行為的合法性，也要審查行政行為的適當(dāng)性。對于不適當(dāng)?shù)男姓袨?，行政?fù)議機(jī)關(guān)可以直接作出變更決定，這是行政復(fù)議制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于法條中決定類型的首位，規(guī)定三種情形下行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更行政行為，體現(xiàn)了變更決定在復(fù)議決定體系中的重要性，意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查清事實(shí)和證據(jù)前提下，應(yīng)優(yōu)先適用變更決定，以達(dá)到防止程序空轉(zhuǎn)、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目的。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)綜合考慮申請人初次違法且危害結(jié)果輕微等因素，認(rèn)定該違法行為符合該地區(qū)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定的從輕情形，對案涉處罰決定的罰款數(shù)額依法作出變更決定，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質(zhì)效，有力維護(hù)了企業(yè)合法權(quán)益和市場公平秩序。
案例一專家點(diǎn)評
強(qiáng)化行政復(fù)議適當(dāng)性審查，促進(jìn)個案正義之實(shí)現(xiàn)
——某酒店不服市場監(jiān)督管理局行政處罰申請行政復(fù)議案
曹 鎏 中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長、教授，國家監(jiān)察與反腐敗研究中心主任
作為行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督制度，行政復(fù)議對行政行為的審查涉及合法性與適當(dāng)性兩個維度，這是基于自我監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)理，行政復(fù)議具有實(shí)質(zhì)性化解行政爭議天然優(yōu)勢的具體呈現(xiàn)。為了激活這一優(yōu)勢，新修訂的行政復(fù)議法從拓寬審查范圍、加深審查強(qiáng)度、加重舉證責(zé)任以及強(qiáng)化變更決定適用等多個環(huán)節(jié)強(qiáng)化了行政復(fù)議合理性審查功能，彰顯了其與以合法性審查為原則的行政訴訟制度的差異化發(fā)展路徑。本案對于行政處罰類行政爭議案件的復(fù)議審理具有示范意義，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
要善于在辦案中運(yùn)用基本原則并綜合案情來認(rèn)定行政行為內(nèi)容是否適當(dāng)。本案爭議焦點(diǎn)在于案涉處罰決定是否符合不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當(dāng)，本質(zhì)上涉及新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，即因行政行為內(nèi)容不適當(dāng)應(yīng)作變更決定的理解與適用問題。理論上，行政行為內(nèi)容是否適當(dāng)主要關(guān)涉比例原則在復(fù)議審理中的理解和適用問題，體現(xiàn)為形式法治與實(shí)質(zhì)法治理念在個案中的運(yùn)用。所謂比例原則，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)采取手段和措施與其達(dá)成管理目標(biāo)之間要成比例，具體案件中，是否違反比例原則就要審查所涉行政行為是否符合其適用依據(jù)的立法目的，行政行為是否超過必要限度或者無法達(dá)成行政管理目標(biāo)以及行政行為是否對公民、法人、其他組織合法權(quán)益造成的損害程度最小等維度。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)基礎(chǔ)上，認(rèn)定本案關(guān)鍵就是法律適用問題。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對處罰決定所依據(jù)的法律規(guī)范進(jìn)行全面審查基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)定本案不屬于不予處罰情形，其癥結(jié)在于處罰結(jié)果是否適當(dāng)。結(jié)合本案，對市場主體未按規(guī)定期限公示或者報送年度報告的行政處罰，《內(nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》中明確規(guī)定了從輕處罰、一般處罰和從重處罰情形，但對于幅度裁量的認(rèn)定，則需要執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)個案作出精準(zhǔn)判斷，進(jìn)而涉及處罰裁量權(quán)是否依法規(guī)范行使問題。鑒于行政處罰是行政管理中常見的執(zhí)法方式，通過裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制已經(jīng)成為行政系統(tǒng)內(nèi)規(guī)范行政處罰裁量空間的有益路徑。實(shí)踐中，各地區(qū)、各領(lǐng)域、各層級的行政處罰裁量基準(zhǔn)又往往是以行政規(guī)范性文件形式發(fā)布的。本案復(fù)議機(jī)關(guān)就是對以裁量基準(zhǔn)為適用依據(jù)的處罰決定的審查，即復(fù)議機(jī)關(guān)既要審查涉案處罰決定的合法性，又要審查適當(dāng)性，其中合法性審查涉及事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題，如果法律適用涉及作為依據(jù)的處罰裁量基準(zhǔn)的適用問題，則需要進(jìn)一步審查裁量基準(zhǔn)是否予以正確適用。本案復(fù)議機(jī)關(guān)先是審查并適用了行政處罰裁量基準(zhǔn)，同時又運(yùn)用了行政處罰法總則中體現(xiàn)比例原則的過罰相當(dāng)原則，在綜合考慮申請人初次違法且危害結(jié)果輕微等因素基礎(chǔ)上，判定該違法行為屬于該地區(qū)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定中的從輕處罰情形，進(jìn)而認(rèn)定被申請人在幅度裁量選擇上處罰過重，構(gòu)成處罰不適當(dāng)。
要善于把變更決定作為適當(dāng)性審查結(jié)果的首選決定。新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于復(fù)議決定體系之首，旨在強(qiáng)化變更決定在整個復(fù)議決定體系中優(yōu)先適用的地位，這就意味著只要滿足變更決定適用條件，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)直接作出變更決定，而不得以撤銷并責(zé)令重作等決定種類替代變更決定。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為處罰過重，為避免程序空轉(zhuǎn)、提高辦案質(zhì)效，復(fù)議機(jī)關(guān)直接作出變更決定，充分體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)依法擔(dān)當(dāng)作為，積極踐行能動復(fù)議的理念要求，從一步到位實(shí)質(zhì)性化解爭議的目標(biāo)出發(fā)，利用行政復(fù)議穿透式監(jiān)督的優(yōu)勢，切實(shí)保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，促進(jìn)個案正義之實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而定分止?fàn)?。需要注意的是，本案僅涉及新修訂的行政復(fù)議法第六十三條有關(guān)變更決定適用的第一種情形。對于經(jīng)審查存在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，程序合法但是未正確適用依據(jù)的（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定），或者事實(shí)不清、證據(jù)不足但經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第三項(xiàng)規(guī)定），復(fù)議機(jī)關(guān)亦應(yīng)作出變更決定。此外，為彰顯行政復(fù)議的行政救濟(jì)功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更決定還要遵守不利變更禁止原則，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對申請人更為不利的變更決定，但第三人提出相反請求的除外（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第二款）。
案例二
李某不服市人民政府信息公開答復(fù)申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議監(jiān)督 政府信息公開 部分履責(zé) 行政機(jī)關(guān)自行糾錯
【基本案情】
2023年11月24日，申請人李某通過被申請人福建省某市人民政府官方網(wǎng)站提交政府信息公開申請，申請公開“某政文〔2014〕21號城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編一份”。2023年12月20日，被申請人作出政府信息公開答復(fù)，告知申請人《城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編》已經(jīng)主動公開在市人民政府官網(wǎng)（附查詢網(wǎng)址）。申請人對該政府信息公開答復(fù)不服，認(rèn)為被申請人未公開其申請的某政文〔2014〕21號文件，向省人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理查明，某政文〔2014〕21號文件為《關(guān)于懇請批準(zhǔn)實(shí)施〈城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編〉的請示》，該文件與《城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編》雖主題一致，但《城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編》僅系某政文〔2014〕21號文件的一部分。被申請人將《城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編》向申請人公開，但對某政文〔2014〕21號文件是否存在、能否公開以及如何公開等事宜沒有作出答復(fù)，未盡到全面答復(fù)義務(wù)，屬于部分履行法定職責(zé)。為實(shí)質(zhì)化解行政爭議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及時與被申請人進(jìn)行了溝通，在確定該信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條、第十五條規(guī)定的不予公開情形之后，促請被申請人主動將某政文〔2014〕21號文件提供給申請人。申請人對此表示滿意，遂在本案受理后第5個工作日自愿撤回了行政復(fù)議申請。
【典型意義】
督促行政機(jī)關(guān)自行糾錯是新修訂的行政復(fù)議法賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督依法行政和實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的一項(xiàng)重要機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為存在問題，可以先與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，要求其在一定期限內(nèi)自行糾錯，進(jìn)而促成爭議化解。這種方式既督促行政機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法，又達(dá)到了定分止?fàn)幍哪康?。本案中，行政?fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握新修訂行政復(fù)議法的立法精神，在查清被申請人未盡到政府信息公開義務(wù)的情況下，發(fā)揮行政復(fù)議層級監(jiān)督優(yōu)勢，督促被申請人依法履職、自行糾錯，向申請人公開了其申請的相關(guān)政府信息，取得了申請人的理解，使這起行政爭議在案件受理后的第5個工作日即得到圓滿化解，彰顯了行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢。
案例二專家點(diǎn)評
行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解
——李某不服市人民政府信息公開答復(fù)申請行政復(fù)議案
李洪雷 中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授
《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》中強(qiáng)調(diào)“健全行政爭議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制”。李某不服某市人民政府信息公開答復(fù)申請行政復(fù)議案中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請人對某政文〔2014〕21號文件是否存在、能否公開以及如何公開等事宜沒有作出答復(fù)，未盡到全面答復(fù)義務(wù)，屬于部分履行法定職責(zé)，而后敦促被申請人主動將某政文〔2014〕21號文件提供給申請人。該案雖然法律關(guān)系簡單，但彰顯了行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制對于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的重要性，具有一定的指導(dǎo)意義和啟發(fā)作用。
一、行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制的作用
對于行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量權(quán)行使等方面存在的違法不當(dāng)及時進(jìn)行糾正，是行政法治原則的基本要求。隨著我國法治政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制的作用得到關(guān)注并日益顯現(xiàn)。
首先，行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制能夠有效回應(yīng)“行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”的目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)的自行糾錯立足于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體系，效率高。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查清被申請人未盡到政府信息公開義務(wù)的情況下，發(fā)揮上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，敦促被申請人依法進(jìn)行信息公開，在本案受理后第5個工作日就解決了相關(guān)爭議，彰顯了行政復(fù)議中行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制的行政效能。
其次，行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制可以有效防止程序空轉(zhuǎn)。目前，由于行政訴訟對于爭議行政行為的司法審查范圍有限，在公民實(shí)質(zhì)利益訴求的實(shí)現(xiàn)上有一定的局限，有時可能出現(xiàn)訴訟程序終結(jié)但“案結(jié)事未了”，公民訴求難以實(shí)現(xiàn)，亟待紓困。通過被申請人自行糾錯將行政爭議化解在行政復(fù)議階段，避免當(dāng)事人提起一審、二審等，可以減少社會矛盾，有效節(jié)約行政資源和司法資源。
最后，行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制能夠更好地保障公民合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)自行糾錯要對行政行為進(jìn)行全面審查，既包括合法性又包括合理性，并且行政機(jī)關(guān)直接面對行政爭議，取證調(diào)查更為方便。如本案所示，可以更精準(zhǔn)、靈活地解決行政爭議，實(shí)質(zhì)性化解了申請人政府信息公開的糾紛，減少了程序空轉(zhuǎn)，節(jié)省了公民的時間和金錢等成本，符合行政效能原則，高效便民。
二、行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制的法治面向
行政機(jī)關(guān)對自己的違法和不當(dāng)行為進(jìn)行糾正，是依法行政原則的內(nèi)在要求。我國也有部分法律規(guī)定明確授予行政機(jī)關(guān)撤銷權(quán)，如《行政處罰法》第四十八條第二款，《行政許可法》第六十九條等。在地方上，2021年南通市出臺《關(guān)于加強(qiáng)行政行為自我糾正的實(shí)施意見》，將行政行為的重大明顯違法、當(dāng)事人合法權(quán)益因行政行為受損未獲補(bǔ)償賠償及合法的信訪訴求未依法解決等多種情形納入行政機(jī)關(guān)自我糾正程序中，是行政機(jī)關(guān)自行糾錯機(jī)制在地方治理中的創(chuàng)新嘗試。實(shí)踐中，（2018）最高法行申2218號《鐘衛(wèi)東訴廣東省蕉嶺縣人民政府注銷農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證一案》的行政裁定書有載，行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)，均有權(quán)自我糾正錯誤的被訴行政行為。
同時應(yīng)注意的是，行政機(jī)關(guān)在自行糾錯的過程中也要遵循法律安定性和信賴保護(hù)原則的要求，在法律的安定性、行政相對人的信賴?yán)媾c行政機(jī)關(guān)自行糾錯的變動性之間尋求和諧的平衡。
三、行政機(jī)關(guān)自行糾錯在行政復(fù)議中的應(yīng)用
一方面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》中強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用”，行政機(jī)關(guān)自行糾錯的應(yīng)用場景是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，制度目標(biāo)上致力于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，在行政復(fù)議領(lǐng)域有廣闊的適用空間。
另一方面，行政機(jī)關(guān)對自行糾錯應(yīng)當(dāng)采取審慎的態(tài)度。要維護(hù)信賴保護(hù)原則和依法行政原則的平衡，避免不當(dāng)損害行政行為的存續(xù)力和行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性；要遵守正當(dāng)程序，運(yùn)用回避、說明理由及信息公開等行政程序保障行政機(jī)關(guān)自行糾錯的公平、公正、公開；要做好自行糾錯機(jī)制與行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償之間的銜接，如果在糾錯過程中損害他人合法權(quán)益，符合補(bǔ)償和賠償標(biāo)準(zhǔn)的要積極保障公民合法權(quán)益。
案例三
某生物技術(shù)公司不服區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議聽證 生態(tài)環(huán)境 行政處罰 和解
【基本案情】
2023年7月13日，被申請人上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)，申請人某生物技術(shù)公司存在未按要求貯存危險廢物、實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收即投入使用等違法行為。2023年7月27日，被申請人再次檢查，發(fā)現(xiàn)申請人已將危險廢物貯存在防爆柜中并粘貼危廢標(biāo)識，并與第三方簽訂了《環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)合同》和《竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)服務(wù)合同》，但尚未完成配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收。2023年10月27日，被申請人對申請人作出罰款44萬余元的行政處罰決定。申請人不服，認(rèn)為其違法行為輕微并已及時改正，沒有造成危害后果，應(yīng)適用生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》有關(guān)規(guī)定不予行政處罰，向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷上述行政處罰決定。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案涉及申請人多個實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，并存在多個違法行為，案情復(fù)雜，遂決定組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行聽證。在聽證會上，申請人與被申請人圍繞事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)法程序、裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行質(zhì)證和辯論，被申請人向申請人解釋了其雖已完成部分整改措施，但尚未完成配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，仍有造成危害生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險，不符合《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的“違法行為輕微并及時改正”而不予行政處罰的情形。申請人表示理解，但仍認(rèn)為其實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目產(chǎn)生的危廢對生態(tài)環(huán)境影響較小，且未完成配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收是由于第三方排期問題導(dǎo)致，涉案處罰明顯過重。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，被申請人同意在法定裁量基準(zhǔn)范圍內(nèi)對輕微違法行為重新作出決定，申請人承諾在規(guī)定時間內(nèi)完成配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，最終雙方達(dá)成和解并簽署和解協(xié)議，申請人當(dāng)場撤回了行政復(fù)議申請。
【典型意義】
“聽證”與“和解”是新修訂行政復(fù)議法新增的兩種程序機(jī)制。聽證是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理重大、疑難、復(fù)雜行政復(fù)議案件的一項(xiàng)程序制度，既可以有效地保障當(dāng)事人特別是申請人的程序權(quán)利，又有助于全面查明案件事實(shí)，促進(jìn)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)化解。和解則對減少當(dāng)事人成本支出、提高行政復(fù)議效率、實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了具有積極意義。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)將“聽證”與“和解”兩種新機(jī)制有機(jī)結(jié)合，通過舉行聽證，組織雙方當(dāng)事人對案件有關(guān)事實(shí)進(jìn)行陳述、申辯、舉證、質(zhì)證，給予申請人當(dāng)面表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會，在了解到申請人配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施雖未通過驗(yàn)收但已建成并正常運(yùn)行，已實(shí)際減少了造成危害生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險的情況后，不失時機(jī)地對雙方爭議加以協(xié)調(diào)，推動雙方對話協(xié)商，幫助尋求各方均能接受的解決方案，最終促使雙方達(dá)成互諒互解，在有效化解行政爭議的同時，也通過釋法明理幫助申請人增強(qiáng)了合規(guī)經(jīng)營意識。
案例三專家點(diǎn)評
高質(zhì)效辦好每一個行政復(fù)議案件的重要著力點(diǎn)
——某生物技術(shù)公司不服區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰申請行政復(fù)議案
曹 鎏 中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長、教授，國家監(jiān)察與反腐敗研究中心主任
充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，要求復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)提高每一個行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)效。行政復(fù)議質(zhì)效，強(qiáng)調(diào)案件辦理質(zhì)量和審理效果的有機(jī)統(tǒng)一。其中，案件辦理質(zhì)量要求復(fù)議機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)程序正義與實(shí)體正義，提高實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的水平；案件審理效果要求復(fù)議機(jī)關(guān)在依法化解個案爭議的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的功能。為切實(shí)提升行政復(fù)議質(zhì)效，新修訂的行政復(fù)議法將聽證和調(diào)解作為革新行政復(fù)議審理理念的兩個重要舉措，將其由《行政復(fù)議法實(shí)施條例》上升至更高位階的法律層面進(jìn)行規(guī)定。這體現(xiàn)出新修訂的行政復(fù)議法強(qiáng)調(diào)在案件審理過程中要充分探尋當(dāng)事人真實(shí)訴求、促進(jìn)雙方交流溝通、以柔性方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的修法理念，以期有效避免矛盾爭議久拖不決，切實(shí)提升行政復(fù)議高效靈活化解行政爭議的能力。本案復(fù)議機(jī)關(guān)積極擔(dān)當(dāng)作為，通過聽證程序精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)案件爭議焦點(diǎn)，進(jìn)而通過促進(jìn)雙方當(dāng)事人和解的方式，實(shí)現(xiàn)了最佳辦案效果，行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解，其示范意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
要善于運(yùn)用聽證程序?qū)徖硇姓?fù)議案件。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)聽證”和“可以聽證”兩種情形，為復(fù)議機(jī)關(guān)適用聽證程序提供了制度供給，并明確了聽證筆錄是復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的重要依據(jù)效力。近日，司法部發(fā)布了《行政復(fù)議普通程序聽證辦法》，在新修訂的行政復(fù)議法基礎(chǔ)上對聽證情形、程序等內(nèi)容做了細(xì)化規(guī)定，這為復(fù)議案件審理以看得見的方式進(jìn)行，進(jìn)而提升復(fù)議案件審理的公正性和實(shí)效性夯實(shí)了制度保障。本案涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域危險廢物儲存等專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)領(lǐng)域，復(fù)議機(jī)關(guān)依法適用聽證程序，雙方當(dāng)事人在聽證過程中充分發(fā)表意見，使復(fù)議機(jī)關(guān)全面充分了解申請人的爭議由來和實(shí)質(zhì)訴求，準(zhǔn)確把握案件爭議的癥結(jié)，為后續(xù)調(diào)解和解的順利推進(jìn)提供了程序依托。
要善于將調(diào)解和解作為化解行政爭議的首要方式。新修訂的行政復(fù)議法將調(diào)解作為總則中的一項(xiàng)原則性內(nèi)容予以明確，實(shí)現(xiàn)調(diào)解對各類復(fù)議案件全覆蓋，并強(qiáng)化行政復(fù)議調(diào)解書的執(zhí)行力度，體現(xiàn)了“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”的修法理念。近日，司法部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》，專門對行政復(fù)議調(diào)解制度作出全鏈條的系統(tǒng)規(guī)定，全面要求各地建立健全行政復(fù)議調(diào)解工作機(jī)制、加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作保障，切實(shí)發(fā)揮調(diào)解對于推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的重要作用。本案申請人對行政處罰決定不服，在復(fù)議機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下，被申請人認(rèn)識到原處罰過重并在法定裁量范圍內(nèi)重新作出處罰決定，最終雙方達(dá)成和解并由申請人當(dāng)場撤回復(fù)議申請。本案復(fù)議機(jī)關(guān)務(wù)實(shí)高效，積極引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)事人在充分溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)行和解，既促成被申請人及時自我糾錯，又通過柔性方式實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)幍慕饧娦Ч?/p>
新修訂的行政復(fù)議法對聽證程序和調(diào)解制度的規(guī)定，體現(xiàn)出行政復(fù)議審理方式的重大變革。新修訂的行政復(fù)議法對聽證程序的強(qiáng)化，打破了長期以來以書面審查為主的審理原則，反映出通過充分聽取當(dāng)事人意見以提升審理程序公正性的修法理念。新修訂的行政復(fù)議法全面加強(qiáng)對調(diào)解的適用，反映出立法機(jī)關(guān)將審理構(gòu)造從以行政行為為中心轉(zhuǎn)向以行政爭議為中心的調(diào)整優(yōu)化，并從提升辦案質(zhì)效角度要求復(fù)議機(jī)關(guān)以柔性方式積極引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)事人雙方達(dá)成合意進(jìn)而終結(jié)審理程序的立法意旨。在貫徹落實(shí)新修訂的行政復(fù)議法的過程中，各級各地復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)新修訂的行政復(fù)議法確立的新理念新要求因地制宜作出細(xì)化規(guī)則，以聽證和調(diào)解作為高質(zhì)效辦好行政復(fù)議案件的重要著力點(diǎn)，以提高行政復(fù)議質(zhì)效為指引，切實(shí)推動絕大多數(shù)行政爭議能夠在行政復(fù)議程序中就此終結(jié)，得到徹底、有效化解。
案例四
某醫(yī)院不服醫(yī)療保險事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議范圍 醫(yī)療保險事務(wù)管理 騙取醫(yī)保基金 行政協(xié)議
【基本案情】
申請人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請人北京市某醫(yī)療保險事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡稱《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，協(xié)議有效期為2022年12月31日至2023年12月31日。之后因申請人在提供醫(yī)療服務(wù)過程中虛構(gòu)醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目騙取醫(yī)保基金被行政處罰，被申請人作出《關(guān)于對某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報》（以下簡稱《通報》），決定自2023年12月29日解除與申請人簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。申請人不服，向市人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該《通報》，并責(zé)令被申請人與其續(xù)簽《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，依照《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，被申請人具有訂立本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的法定職責(zé)，申請人具有定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格；簽訂協(xié)議是為了保障廣大參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)、促進(jìn)社會保障及衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；主要內(nèi)容是申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人進(jìn)行監(jiān)督管理，符合行政法上權(quán)利義務(wù)的法律特征，因此本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》在合同訂立主體、合同目的、合同內(nèi)容等方面均符合行政協(xié)議特征，依法屬于行政復(fù)議受案范圍。出于實(shí)質(zhì)性化解爭議的考慮，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)首先組織申請人和被申請人進(jìn)行了當(dāng)面溝通，試圖通過協(xié)商化解雙方爭議，但因雙方意見分歧較大未能成功調(diào)解。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對各項(xiàng)證據(jù)材料進(jìn)行審查后認(rèn)為，當(dāng)事人雙方在《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》中約定，申請人經(jīng)醫(yī)療保障部門和其他有關(guān)部門查實(shí)有欺詐騙保行為的，被申請人可以做出解除協(xié)議處理。本案中，經(jīng)醫(yī)療保障部門查實(shí)申請人存在騙保行為，屬于雙方約定的解除協(xié)議情形，故被申請人通知申請人解除協(xié)議符合約定。同時，被申請人在解除協(xié)議之前告知申請人其解除協(xié)議決定的內(nèi)容、申請行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，并按照相關(guān)規(guī)定向社會公布解除協(xié)議的結(jié)果，程序合法正當(dāng)。綜上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定被申請人解除協(xié)議的行為符合協(xié)議約定，據(jù)此作出維持的行政復(fù)議決定。
【典型意義】
行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。作為現(xiàn)代行政管理活動的新方式，行政協(xié)議的運(yùn)用對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。新修訂的行政復(fù)議法首次將行政協(xié)議爭議納入行政復(fù)議受案范圍，為保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益提供了新的救濟(jì)途徑。本案中，申請人不服行政機(jī)關(guān)單方解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》行為提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法受理后，對行政協(xié)議及解除協(xié)議行為進(jìn)行了全面審查，包括協(xié)議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿足協(xié)議約定的解除條件、約定解除權(quán)的行使是否遵守程序規(guī)定、是否保障協(xié)議相對人的陳述申辯權(quán)利等問題，逐一進(jìn)行釋法明理并依法作出行政復(fù)議決定，既有效實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)?，也有力維護(hù)了廣大參保用戶的合法權(quán)益，其辦案思路以及審查標(biāo)準(zhǔn)，對行政協(xié)議類行政復(fù)議案件的辦理具有積極借鑒意義。
案例四專家點(diǎn)評
行政復(fù)議中對行政協(xié)議的審查
——某醫(yī)院不服醫(yī)療保險事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請行政復(fù)議案
李洪雷 中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授
新修訂的行政復(fù)議法明確將行政協(xié)議納入行政復(fù)議的受案范圍。行政協(xié)議是一種新的行政活動方式，兼具行政行為的行政性與民事合同的協(xié)議性，在認(rèn)定和審查上都較為復(fù)雜，本案具有一定的示范意義。
一、行政協(xié)議的識別
化解行政協(xié)議爭議，首先要識別何為行政協(xié)議。在普通法國家，對政府合同一般采取形式主義的界定方式，對涉及政府為一方當(dāng)事人的契約統(tǒng)稱為政府合同，但有時也要根據(jù)合同中的“公法因素”來確定是否適用司法審查。在德國，根據(jù)“契約標(biāo)的理論”，凡涉案個別契約的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及契約所追求的目的屬行政法上的法律關(guān)系，即為行政契約。我國的實(shí)務(wù)界主要從主體、內(nèi)容、目的和意思表示四方面加以限定，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議若干問題的規(guī)定》）第一條規(guī)定，行政協(xié)議是指“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。
本案中，申請人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請人某市醫(yī)療保險事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡稱《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。主體為某醫(yī)院與某市醫(yī)療保險事務(wù)管理中心，內(nèi)容為約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，目的為保障參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)，促進(jìn)社會保障及衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，意思表示為雙方自愿協(xié)商確定，符合行政協(xié)議的構(gòu)成要件。
二、行政協(xié)議的解除
新修訂的行政復(fù)議法第十一條第十三項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議，可以依照本法申請行政復(fù)議。該規(guī)定將行政協(xié)議訂立和履行的全過程均納入了行政復(fù)議之中。本案爭議的焦點(diǎn)為行政協(xié)議的解除問題。民事協(xié)議的解除情形規(guī)定于《民法典》第五百六十二條的約定解除和第五百六十三條的法定解除合同條款，行政協(xié)議的解除，可參考相關(guān)條款。
本案中，雙方簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》第一百〇七條約定，“甲方在協(xié)議期內(nèi)發(fā)現(xiàn)乙方在當(dāng)期或既往協(xié)議年度發(fā)生違規(guī)行為且性質(zhì)惡劣，造成醫(yī)療保障基金重大損失或社會影響嚴(yán)重的，或乙方有下列違約情形之一的，甲方做出解除協(xié)議處理，對已支付的違約費(fèi)用予以追回：……3.經(jīng)醫(yī)療保障部門和其他有關(guān)部門查實(shí)有欺詐騙保行為的”，相關(guān)事實(shí)已經(jīng)由北京市醫(yī)療保障局在向申請人作出的《行政處罰決定書》中認(rèn)定，屬于約定解除的情形。
三、對行政協(xié)議審查的內(nèi)容
行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對行政協(xié)議進(jìn)行審查時，一要審查其合法性，對于行政機(jī)關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等是否合法進(jìn)行審查，例如本案中，在合法性問題上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查了所爭議的程序問題：被申請人作出解除協(xié)議決定的時間在協(xié)議存續(xù)期限內(nèi)，且在解除協(xié)議之前約談申請人，告知其解除協(xié)議決定的內(nèi)容和申請行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，申請人書面提交了陳述申辯的內(nèi)容。按照《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四十三條的規(guī)定，被申請人作出《關(guān)于對某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報》（以下簡稱《通報》）向社會公布解除協(xié)議的結(jié)果，被申請人解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的程序合法正當(dāng)，被申請人是基于約定解除行政協(xié)議而非作出行政處罰，當(dāng)事人要求適用《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》第三十七條規(guī)定的聽證程序的主張沒有法律依據(jù)；二要審查其合理性，敦促行政機(jī)關(guān)公正行使行政職權(quán)，保障行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)公平；最后要審查其合約性，《行政協(xié)議若干問題的規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查。本案中，行政機(jī)關(guān)解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》并非依據(jù)法律規(guī)定，而是依據(jù)雙方合意的約定解除條款，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政協(xié)議的審查包括了合約性內(nèi)容，具有一定的示范作用。
綜上所述，本案對于行政協(xié)議的認(rèn)定、效力、審查范圍和審查方式均有所體現(xiàn)，在合法性、合理性、合約性方面兼顧了行政優(yōu)益權(quán)和私主體的合法權(quán)益，同時保障了社會公共利益，體現(xiàn)了行政協(xié)議在公共管理和公共服務(wù)方面的獨(dú)特制度價值，也體現(xiàn)了行政復(fù)議對于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的重要作用。
案例五
何某不服交通警察大隊(duì)行政處罰申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議簡易程序 污損號牌行為 交通行政處罰 調(diào)解 建議規(guī)范執(zhí)法行為
【基本案情】
2024年1月3日，被申請人天津市某交通警察大隊(duì)在執(zhí)勤期間，發(fā)現(xiàn)一輛車牌號為某C×的重型半掛牽引車，掛車號牌為某B×掛，掛車號牌污損，被申請人依法對車輛進(jìn)行攔檢后，認(rèn)定申請人何某存在駕駛污損機(jī)動車號牌的機(jī)動車上道路行駛的行為，遂依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，當(dāng)場作出罰款200元、記9分的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》。次日，申請人認(rèn)為其不存在故意污損號牌的事實(shí)，對處罰決定不服，向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，被復(fù)議行政行為屬于當(dāng)場作出的行政處罰，決定采用簡易程序?qū)徖怼Ｗ鳛檐囕v駕駛員，具有保持車輛號牌清晰、完整的義務(wù)，對自身老化、褪色的車牌沒有做到及時更換，存在放任的心理態(tài)度，屬于主觀故意，存在過錯，應(yīng)當(dāng)予以處罰。被申請人依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》對申請人罰款200元適用依據(jù)正確；被申請人根據(jù)《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》對申請人予以記9分的行政處罰，雖然內(nèi)容適當(dāng)，但存在法律依據(jù)不正確的問題，原因是該規(guī)定已于2022年4月1日廢止，而對駕駛員違法行為記9分應(yīng)當(dāng)依據(jù)2022年4月1日實(shí)施的《道路交通安全違法行為記分管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。對此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)查了解到，交警當(dāng)場作出的行政處罰決定書均使用上級機(jī)關(guān)預(yù)制好的格式文本，舊規(guī)定廢止后上級機(jī)關(guān)未及時換用以新管理辦法為依據(jù)的格式文本。
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)解，首先向申請人解釋了污損號牌行為“故意”的認(rèn)定，幫助申請人認(rèn)識到其行為的違法性，然后指導(dǎo)申請人通過學(xué)習(xí)交通法規(guī)，補(bǔ)回駕駛證被記的分?jǐn)?shù)，確保其能夠繼續(xù)駕駛車輛。申請人對處理結(jié)果表示認(rèn)可，撤回了行政復(fù)議申請，行政復(fù)議審理終止。之后，針對處罰依據(jù)不正確問題，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)向交警大隊(duì)的上級機(jī)關(guān)提出建議，要求修改處罰決定書格式文本，該上級機(jī)關(guān)依建議及時予以了修改。
【典型意義】
區(qū)分普通程序和簡易程序?qū)徖硇姓?fù)議案件，實(shí)行繁簡分流，簡案快辦、繁案精辦，是新修訂的行政復(fù)議法完善行政復(fù)議審理程序的重要舉措，有利于提高行政復(fù)議工作質(zhì)效。按照規(guī)定，對于“被申請行政復(fù)議的行政行為是當(dāng)場作出的”等四類行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大的，可以適用簡易程序進(jìn)行審理。本案中，案涉行政行為是當(dāng)場作出的行政處罰，且申請人對案件事實(shí)無異議，僅對其行為“故意”的認(rèn)定存在認(rèn)識上的偏差，爭議不大，行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用簡易程序符合法律規(guī)定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，并做好釋法說理工作。該案從立案受理到最終解決矛盾，前后不到十天，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議高效、便民的工作原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對具有普遍性的問題，向被申請人上級機(jī)關(guān)提出完善執(zhí)法行為、規(guī)范執(zhí)法文書的建議，起到了辦理一案、規(guī)范一類行為的辦案效果。
案例五專家點(diǎn)評
通過行政復(fù)議提升治理效能
——何某不服交通警察大隊(duì)行政處罰申請行政復(fù)議案
王 旭 中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授
通過行政復(fù)議活動實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，不僅僅具有定分止?fàn)幍男Ч?，更能在個案判斷基礎(chǔ)上有效提升治理效能，本案即是一個典型。我們可以從多個層次來分析，透視該案的行政治理效果。
第一，從程序選擇來看，本案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)適用新修訂的行政復(fù)議法，通過簡易程序開展復(fù)議工作，有助于快速解決糾紛，穩(wěn)定行政法律關(guān)系，同時也節(jié)約行政復(fù)議成本。新修訂的行政復(fù)議法對于“被申請行政復(fù)議的行政行為是當(dāng)場作出的”規(guī)定適用簡易程序，本案審理對象屬于當(dāng)場作出處罰決定的行政行為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)適用法律準(zhǔn)確。實(shí)質(zhì)性化解行政爭議既需要實(shí)體上解決問題，防止程序空轉(zhuǎn)；也需要程序上繁簡適當(dāng)，盡量縮短申請人與被申請人在法律上爭議的時間。
第二，從法律說理來看，本案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確解釋了《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的“故意污損號牌”的法律含義，從污損的實(shí)際存在狀態(tài)及當(dāng)事人是否客觀做出相應(yīng)消除污損、減少不能識別風(fēng)險兩個方面進(jìn)行了說理，有助于幫助申請人清楚認(rèn)識自身行為性質(zhì)，為后續(xù)調(diào)解及申請人撤回復(fù)議申請打下了良好的心理認(rèn)知基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)化解行政爭議。尤其值得注意的是，與行政訴訟不同，行政復(fù)議本身也是行政機(jī)關(guān)的活動，客觀上具有正確闡釋行政管理秩序的內(nèi)在要求，因此通過解釋相關(guān)法律概念，幫助申請人準(zhǔn)確掌握行政法上的相關(guān)要求也是依法行政的體現(xiàn)。
第三，從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有效指導(dǎo)申請人提高法律認(rèn)知水平來看，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的積極作為，既有助于申請人避免再次出現(xiàn)違法行為，也確保了通過行政復(fù)議活動將行政處罰對申請人的不利影響控制在較低水平，體現(xiàn)了行政復(fù)議本身的溫度和對比例原則的遵守，比僅僅對審理對象的合法性與合理性進(jìn)行單方面審查，更有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，體現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
最后，從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主動發(fā)出建議書來看，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種監(jiān)督活動，是有效治理、預(yù)防法律風(fēng)險的內(nèi)在要素。本案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及時指出被申請人由于法律文書替換不及時導(dǎo)致存在適用法律依據(jù)錯誤的瑕疵，一方面確保行政復(fù)議決定本身合法，另一方面杜絕了被申請人在未來繼續(xù)面對法律風(fēng)險，達(dá)到“辦理一案，治理一域”，“監(jiān)督當(dāng)前，著眼未來”的效果，最大程度杜絕了潛在的行政爭議。
該案充分說明，要發(fā)揮行政復(fù)議作為行政爭議解決主渠道的功能，就必須更加積極、能動地理解行政復(fù)議活動的性質(zhì)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要通過程序的理性選擇和透徹的法律說理，確保案件的法律效果，做到在法律上定分止?fàn)?；同時，要準(zhǔn)確把握行政復(fù)議活動的“行政性”，其必然具有的積極、能動特征，在引導(dǎo)行政復(fù)議申請人，提示被申請人方面，思考更加理性、全面、長遠(yuǎn)，從而以較小的行政成本確保最大程度化解行政爭議，提升治理效能。
案例六
楊某不服區(qū)社會保險基金管理中心未核準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險待遇申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議被申請人不適格 養(yǎng)老保險待遇 行政瑕疵 實(shí)質(zhì)性化解 督促糾正
【基本案情】
2023年11月13日，申請人楊某所在單位某科技公司為其申請辦理退休。北京市某區(qū)社會保險基金管理中心經(jīng)審核認(rèn)為，根據(jù)申請人的檔案材料無法確定申請人的連續(xù)工齡，需要申請人單位補(bǔ)充提供材料，遂先后于2024年1月23日和1月31日通過“北京市智慧人社一體化平臺”作出兩份告知單，告知需提供申請人從前公司調(diào)轉(zhuǎn)離開的原始材料以及2002年、2003年申請人的工資發(fā)放材料。但兩份告知單沒有任何單位落款和簽章，申請人誤以為兩份告知單系北京市政府作出，遂以北京市政府未核準(zhǔn)其基本養(yǎng)老保險待遇，導(dǎo)致其無法正常退休為由，向國務(wù)院提交行政復(fù)議裁決申請。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理查明，案涉兩份告知單系北京市某區(qū)社會保險基金管理中心向申請人單位作出的，北京市政府并非符合規(guī)定的被申請人，不符合行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議申請受理?xiàng)l件。但某區(qū)社會保險基金管理中心發(fā)出的告知單沒有單位落款和蓋章，行政行為存在瑕疵。經(jīng)向社會保險基金管理中心進(jìn)一步了解，申請人的檔案缺少其從某公司調(diào)轉(zhuǎn)離開的原始材料，包括行政工資介紹信、商調(diào)函、檔案轉(zhuǎn)移單等原始材料存根；另外，申請人的檔案內(nèi)記載其2002年、2003年在某公司的考核情況為待崗，待崗期間是否發(fā)放工資影響其連續(xù)工齡的認(rèn)定，需要補(bǔ)充提交2002年、2003年某公司為申請人發(fā)放工資的材料。
為幫助解決申請人的基本養(yǎng)老保險待遇問題，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮痉ň峙c申請人單位溝通聯(lián)系，幫助申請人查找相關(guān)材料。2024年2月29日，申請人單位補(bǔ)充提供了所需材料，申請人符合辦理退休的條件，社會保險基金管理中心為其核定了基本養(yǎng)老保險待遇，于3月15日開始為申請人發(fā)放養(yǎng)老金。4月7日，申請人自愿撤回了行政復(fù)議裁決申請。之后，針對本案存在的執(zhí)法不規(guī)范問題，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行了糾正。
【典型意義】
新修訂的行政復(fù)議法首次將化解行政爭議列入立法目的條款，明確規(guī)定“充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”。落實(shí)好這一規(guī)定，要求行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦案中積極回應(yīng)申請人的實(shí)際利益訴求，幫助當(dāng)事人解決實(shí)際困難和問題，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，從源頭上解決行政爭議。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實(shí)新修訂的行政復(fù)議法，踐行復(fù)議為民宗旨，在查清北京市政府不是適格的被申請人情況下，并未以不予受理方式簡單結(jié)案，而是深入調(diào)查了解情況，幫助申請人查找問題并盡力協(xié)助解決，最終推動行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。同時，針對行政行為存在的問題，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)予以指出并促使行政機(jī)關(guān)自行糾正，也彰顯了行政復(fù)議監(jiān)督和促進(jìn)依法行政的功能。
案例六專家點(diǎn)評
行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的三重面向
——楊某不服區(qū)社會保險基金管理中心未核準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險待遇申請行政復(fù)議案
王 旭 中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授
新修訂的行政復(fù)議法明確了“行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”，然而，究竟如何準(zhǔn)確理解和把握“主渠道作用”，還必須進(jìn)一步結(jié)合中國的國情和治理智慧，仔細(xì)觀察實(shí)踐，加以全面把握和歸納。本案就展現(xiàn)了行政復(fù)議作為行政爭議化解主渠道的三重面向，深化了我們對這個問題的認(rèn)識。
首先是“作為審理活動的行政復(fù)議”具有化解行政爭議主渠道作用。有效化解行政爭議，是行政復(fù)議和行政訴訟的共同目標(biāo)，這首先體現(xiàn)在它們都具有的公正審理的職能，都是現(xiàn)代行政爭議解決的重要審理活動。行政復(fù)議只有堅持公正的審理程序和審理標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確適用法律，才能保證行政爭議在法律框架內(nèi)有效解決。本案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在審查申請條件的時候，經(jīng)過認(rèn)真核實(shí)事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，準(zhǔn)確查明被申請人存在不適格問題，在形式審查層面準(zhǔn)確適用法律，這是確保爭議有效化解的根本前提。如果被申請人不適格問題在本案不能有效查明，必然導(dǎo)致最終復(fù)議決定錯誤，加重第三方履行法定職責(zé)的負(fù)擔(dān)，也就必然無法解決爭議，甚至引發(fā)新的爭議。
其次是“作為治理活動的行政復(fù)議”具有化解行政爭議主渠道作用。本案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在查明申請人錯告被申請人情況下，既沒有機(jī)械作出不予受理的決定，也沒有簡單告知申請人變更被申請人后再展開實(shí)質(zhì)審理，而是直接針對本案爭議的核心，即申請人是否具備退休并領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)助的實(shí)質(zhì)條件，通過主動靠前，協(xié)調(diào)相關(guān)基層單位調(diào)取相應(yīng)證據(jù)，推動在證明申請人符合條件情況下為其辦理相關(guān)手續(xù)，支持其申領(lǐng)相關(guān)費(fèi)用，這就是將“作為審理活動的行政復(fù)議”推進(jìn)到“作為治理的行政復(fù)議”，堅持以人民為中心，以化解爭議為目的，積極履行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的管理和服務(wù)職能，從而推動了行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，做到了不但“依法辦事”，而且“依法辦成事”，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的高度統(tǒng)一。
最后是“作為指導(dǎo)活動的行政復(fù)議”具有化解行政爭議主渠道作用。行政復(fù)議也體現(xiàn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對下級行政機(jī)關(guān)在個案中的有效監(jiān)督和指導(dǎo)，尤其是通過制發(fā)行政復(fù)議意見書或建議書的指導(dǎo)，預(yù)防相關(guān)風(fēng)險，在源頭意義上化解和防范相關(guān)爭議的不斷出現(xiàn)。本案中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)查明基層工作單位在向申請人出具相關(guān)告知文書時在形式上存在瑕疵，由此給申請人帶來誤解和困惑，失去了行政活動的權(quán)威性和規(guī)范性，并引發(fā)行政爭議。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主動對相關(guān)基層單位作出指導(dǎo)，指出其工作疏漏和瑕疵，實(shí)質(zhì)上是點(diǎn)明了相關(guān)工作存在的風(fēng)險點(diǎn)，通過這種層級指導(dǎo)，有效治理了風(fēng)險和漏洞，從而為該領(lǐng)域潛在行政爭議的化解和預(yù)防，提供了有力幫助。